摘要：但权力生产性似乎消弭了不同社会领域彼此之间的界限，政治权力以牧领的身份深入生活世界的细枝末节之中，正如福柯所描述的：……对身体的无穷无尽的监督、无时无刻的控制、谨小慎微的肢体定位、没完没了的医疗检查或心理检查以及一种微观权力。 ...

11 其二，未来制定环境法典的需要。

长期以来，由于行政执法部门之间存在严重的信息不公开、信息不共享现象，这就需要进行行政执法部门的数据整合，建立一个整体性的数据库，从而解决行政执法过程中的信息孤岛和各自为政的问题。优化协同高效，是2018年深化党和国家机构改革的重要原则之一。

26王湘军、李雪茹:《深化政府事权划分改革之整体框架建构》,载《中国行政管理》2019年第4期。7吕普生:《中国行政执法体制改革40年:演进、挑战及走向》,载《福建行政学院学报》2018年第6期。(2)信用监管权限和方式法定化。鼓励新闻媒体和社会公众依法依规进行监督。综合行政执法体制改革迈入向各重点领域、行业部门全面推进的新阶段，范围不断拓展。

注释: 1 原国务院法制局1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函[1997]12号)中提到城市管理综合执法。随着经济社会发展，如果继续固守传统管理的惯性思维，试图依赖过多法律、执法事项、执法权力、机构和执法队伍，实现对整个经济社会的全面管理，客观地讲，这不仅导致行政成本和社会成本过高，而且完全依靠传统管理手段来实现治理目标和效果是不切实际的幻想。10行政处罚权属于最有力的监管手段和权力类型，在行政处罚权集中之后，与行政处罚权密切关联的监督检查、强制措施、行政强制执行等执法权不可避免会被集中行使。

只有政府职能转变到位，充分发挥市场和社会作用，把该管的事管好或管到位，把该放的权下放或放到位，这样才能从源头上解决综合行政执法问题。通过大力培育引导社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理，推进综合执法机构与社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理的衔接互动，形成党委领导、政府监管、企业自治、行业自律、公众参与、法治保障的新格局。综合行政执法是行政机关及法律、法规、规章授权的组织依法从事各种行政执法活动的总称。(二)条条与块块 政府作为社会公共事务的管理机构，是一个纵横交错的组织系统，在组织机构上表现出纵向层级化和横向部门化的特征。

2014年10月，党的十八届四中全会从深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度提出：推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。改革前，在纵向配置上，执法权、执法机构和执法力量是自上而下予以配备，机构层层对口设置，职能上下一般粗，工作同质化现象突出，且普遍存在着头重脚轻的问题。

对于央地共同执法事权，则按照受益范围、影响程度等因素确定由中央财政和地方财政各自承担比例及分担方式。加强社会信用体系建设，建立守信共同奖励、失信共同惩戒的信用奖惩机制，加大信用惩戒的震慑力度。优化协同高效，是2018年深化党和国家机构改革的重要原则之一。28 2.建立综合执法事权匹配机制 综合行政执法事权的履行需要建立与之相适应、相匹配的人力物力财力保障机制，否则将寸步难行。

同时，综合行政执法改革不是单纯地把执法权在行政机关之间加加减减，而是要实现综合行政执法改革从物理变化到化学反应,从量变到质变，形成更加成熟定型的综合行政执法制度体系。1.构建数字化监管体系 构建数字化监管体系，必然要求依托现代科技创新监管方式，强化事中事后监管，建设集信息查询、协同监管、联合奖惩、风险预警、效能监督、投诉举报等功能于一体的互联网+监管系统，联通全国各地各部门现有的电子监察系统，形成覆盖全国的互联网+监管体系。否则前端政府职能转变不到位，必然会向下传导到行政执法环节，导致行政执法事项过多过滥。12江必新、程琥:《国家治理现代化与公正司法》,中国法制出版社2016年版,第4页。

即当时主要解决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为改革的主流。任何一个执法人员学习和掌握新知识毕竟有限，通过改革给执法人员不断加码，让他们在众多执法领域中既是通才又是专才，这是不可想像的。

16综合行政执法体制改革必须在条条与块块的冲突关系中寻找平衡点，既要发挥条条在综合执法中的监督指导、统一执法标准作用，厘清不同层级政府及其部门的执法职责，减少执法层级，制约地方保护，最大程度上保证执法公正。(三)整体与部分 综合行政执法改革涉及到把部分行政执法权分割出去，必然要处理好整体行政权与部分行政执法权的关系。

从改革的消极影响看，行政处罚权改革结果必然形成行政主管机关整体行政权与综合行政执法机关部分行政执法权的二元配置，容易造成行政执法整体上呈现碎片化状态，行政执法协调成本必将大幅上升。执法权力下放、执法机构和人员下沉是必要的，同时必须考虑基层执法能力、执法条件和执法状况，不能一刀切下放权力，否则由不具备执法资质、执法条件和执法能力的机构和人员执法，极有可能会激化干群矛盾，产生矛盾纠纷。行政处罚权作为行政执法权的重要组成部分，行政处罚权的行使不可能与其他执法权完全割裂开来，因此相对集中行政处罚权改革自然离不开行政执法权相对集中改革。总体而言，相对集中行政处罚权与综合行政执法的指导思想和改革目标都是一致的，二者在行政执法体制改革进程上具有连续性，关键是要做好两项改革之间的转换和衔接。3.构建以信用监管为核心的新型执法体系 信用监管是一种贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，通过对社会信用信息的归集、采集、披露、共享、使用和监督管理，信用激励与约束，从而实现行政管理目的。《行政处罚法》的施行为行政权力运行改革提供了法律依据。

综合行政执法体制改革越深入，对社会治理现代化的需求就越迫切。2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5支综合执法队伍，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。

打通社会组织参与执法监督活动的堵点，建立社会组织与行政机关、法人组织、行业组织等之间的信息共享机制。33综合行政执法改革涉及不同层级、不同领域、不同类型的行政机关之间依法开展分工与配合，以良法促进综合行政执法权的科学配置就成为综合行政执法良性运行的前提要件。

面对高风险社会，当前综合行政执法需要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强，需要政府、社会、公众携起手来，形成合力来共同应对风险。注释: 1 原国务院法制局1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函[1997]12号)中提到城市管理综合执法。

借助综合行政执法改革来推动政府职能转变，注重通过政府职能在各部门之间的横向动态调整，来打破由于各部门对政府职能包干而形成的条块分割状态，从而实现整体性政府职能的优化配置。根据2015年3月15日十二届全国人大三次会议修订《立法法》的授权规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市人民政府，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章否则前端政府职能转变不到位，必然会向下传导到行政执法环节，导致行政执法事项过多过滥。同时，综合行政执法改革不是单纯地把执法权在行政机关之间加加减减，而是要实现综合行政执法改革从物理变化到化学反应,从量变到质变，形成更加成熟定型的综合行政执法制度体系。

电子监控执法重事实、重证据，减少了人为因素干扰，能够最大限度地保证执法公正性。从现实情况看，执法人员的素质本领显然并不能完全满足综合行政执法工作的需要。

并且，电子监控执法对潜在违法行为具有强大的震慑作用，增强公民守法意识，培养守法习惯，预防和减少违法行为。综合行政执法体制改革越深入，对社会治理现代化的需求就越迫切。

(二)以政府事权划分改革实现条条与块块的价值整合 顾名思义，事权是政府的事务权限，是指行政组织按照相关法律法规管理行政事务的权力，或者是指某一机构或部门在公共事务和服务中应当承担的任务和职责。立法权本身属于广义事权。

2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5支综合执法队伍，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。11换言之，尽管相对集中行政处罚权改革名义上是根据《行政处罚法》规定开展的，实际上在试点中除集中行政处罚权外，还需要集中与之相关的行政检查、行政强制等权力。对于央地共同执法事权，则按照受益范围、影响程度等因素确定由中央财政和地方财政各自承担比例及分担方式。29王晓晖:《坚持优化协同高效推进党和国家机构改革》,载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》,人民出版社2018年版,第91页。

又要突出专业化要求，对于专业化程度高和职能工作量大的执法事项，则不应简单强调合并，否则不仅不能提高效率，反而会降低效率，让执法人员无所适从。借助综合行政执法改革来推动政府职能转变，注重通过政府职能在各部门之间的横向动态调整，来打破由于各部门对政府职能包干而形成的条块分割状态，从而实现整体性政府职能的优化配置。

按照国务院相关文件规定，从1997年开始在全国范围内开展相对集中行政处罚权试点工作，到2002年8月全国已有3个直辖市和23个省、自治区的79个城市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。在横向配置上，执法权、执法机构和执法力量是按部门和领域予以配置，执法职能分散，形成了一部法律法规，一支执法队伍的权力分割配置模式。

这意味着综合行政执法改革在执法权整合上发生了显著变化。33江必新、程琥:《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》,载《中外法学》2018年第6期。